מסמך מאת אריק אכמון (ספטמבר 2009) בנושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.
פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
"משרד המשפטים פועל לעשיית צדק ומשרת את הציבור כמגן על שלטון החוק, על זכויות האדם ועל ערכי היסוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שבה הכל שווים בפני החוק" החזון של משרד המשפטים כפי שנוסח בתהליך גיבוש האסטרטגיה הארגונית של המשרד. המניע להכנת מסמך זה הינו התרשמות הכותב ממתכונת התנהלותו של הויכוח הציבורי המתקיים כעת בנושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה (להלן היועמ"ש).
מבוא ורקע
הדיון המתקיים כיום בנושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי סובב בעיקר מסביב לשלוש סוגיות מפתח:
- הראשונה, שאלת העצמה השלטונית המרוכזת כיום בידי היועמ"ש.
- השניה, נושאים הקשורים לתיפקודו הארגוני של היועמ"ש במסגרת העומס המוטל עליו.
- השלישית, העניינים, לכאורה, המצוי בשילוב התפקידים הנובע מהיותו של היועמ"ש, על התביעה הכללית, המחליט על תביעות נגד המערכת השלטונית, ובעת ובעונה אחת היותו "עורך הדין" הבכיר של המערכת השלטונית, המופקד על מתן הייעוץ כיצד עליה לנהוג במציאות כזאת. א. שאלות היסוד שהתייחסות זאת תנסה להתמודד איתן הינן:
- האם מתכונת זאת של ניהול הדיון אכן רלוונטית לבחינת תפקידו של היועמ"ש.
- מתן תשובה לשאלה מהי המתכונת הראויה למבנה תפקידו של היועמ"ש ב. תפקידו המרכזי של היועמ"ש מוגדר כעומד בראש ההיררכיה המפקחת ומנחה את פעילותן של שתי מערכות הליבה במשרד המשפטים, המופקדות כיום על מימוש החזון שלו בתחום עשיית הצדק וההגנה על שלטון החוק:
- פרקליטות המדינה – המופקדת על אכיפת החוק בהיותה האחראית לתביעה הכללית, בכל התחומים המקצועיים המרכזיים של העיסוק המשפטי – הפלילי, האזרחי והמנהלי. + מערך הייעוץ והחקיקה – המופקד על מתן התמיכה המקצועית בתחום המשפטי לשתיים מהרשויות המרכזיות הקיימות במשטר דמוקרטי מתוקן – הראשונה, הרשות המבצעת, כלומר המערך השלטוני של מדינת ישראל. השניה, הרשות המחוקקת, כלומר פעילות החקיקה המתקיימת בכנסת. גם כאן האחריות הינה בכל תחומי העיסוק המשפטי.
לרשות השלישית – הרשות השופטת, כפוף היועמ"ש ובכך מתקיים עקרון האיזונים והבלמים המתחייב במדינה דמוקרטית מתוקנת.
ג. הכשלים העיקריים הקיימים במתכונת הדיון הנוכחית נוגעים לשלושת מרכיביו העיקריים: הדיון בנושא העצמה השלטונית, שהינו חשוב לכשעצמו, נגוע בהקשר פוליטי חזק, הנובע מן הקטטה הקיימת כיום בין גורמים שונים בחברה הישראלית בכל הקשור במידת העצמה שיש לרכז בידי הרשות השופטת. גרירתו של תפקיד היועמ"ש לקטטה זאת אינה ראויה. הקשר זה הינו זר לשאלה כיצד ימלא היועמ"ש את תפקידו בניהול הליבה המשפטית המופקדת על יישום חזון משרד המשפטים.
- הדיון ברמת התפקוד של המערך עליו מופקד היועמ"ש, הינו ביסודו ניהולי/ארגוני. למרבית הצער השיקולים השייכים לתחום זה נעדרים לחלוטין מתכולתו של הדיון המתקיים כיום. הדיון בניגוד העניינים הקיים, לכאורה, בהגדרת תפקידו של היועמ"ש, מאי הבנה בסיסית לגבי השוני בין תפקידו של היועמ"ש כסמכות הפרשנית העליונה בכל הנוגע לחוקיות מהלכים הנעשים במהלך התנהלות המערכת השלטונית, לבין ההחלטה על נקיטת צעדים משפטיים לגבי התנהלות כזאת, סמכות המופקדת בידי הפרקליטות. כמובן, פרשנות היועמ"ש מהווה "טריגר" להחלטה על הגשת תביעה, אך זאת אינה מצויה בסמכותו. "עורכי הדין" של המערכת השלטונית הם היועצים המשפטיים המוצבים בכל אחת מיחידותיה. יועצים אלה כפופים ארגונית להנהלות גופי השלטון ומונחים מקצועית ע"י היועמ"ש. ההתייחסות שלהלן תתמקד בשני ההיבטים המרכזיים שהיו אמורים להיות המוקד בדיון על מבנה תפקידו של היועמ"ש + ההיבט המקצועי, כלומר, מהן ההגדרות המקצועיות המעצבות את תפקידו של היועמ"ש, כך שיהיה יכול לשרת בצורה מיטבית את תפקידו כסמכות המקצועית העליונה בתפקודה של הליבה המשפטית במשרד המשפטים.
VA! הארגוני, מהי האסטרטגיה הארגונית שצריכה Tiny? בבסים הגדרת תפקידו של היועמ"ש לא יקוים דיון בהיבט של ריכוז העצמה השלטונית, שכאמור לעיל הינו זר לנושאי היסוד שבמסגרתם צריך להיות מעוצב תפקידו של היועמ"ש ההיבט המקצועי להלן תיאור של הנושאים המרכזיים שיש לתת להם תשובה בדיון המקצועי על מבנה תפקידו של היועמ"ש:
א. הרציונל לפיו ממיינים את הפונקציות התפקודיות השונות עליהם מופקד היועמ"ש. רציונל זה יאפשר להגדיר בצורה חד ערכית את המבנה, התפקוד ויחסי הגומלין במערכת עליה ממונה היועמ"ש. קיימות כאן שתי חלופות מרכזיות:
- מיון לפי המפתח של תחומי העיסוק המקצועי בפעילות המשפטית, כלומר, פלילי, אזרחי, מנהלי ונוספים.
מיון לפי הפונקציות התפקודיות העיקריות עליהן מופקד היועמ"ש, כלומר, תביעה (פרקליטות) וחחירה מקצווויח (ייוווצ וחקיקה) כיום המיון הוא לפי הפונקציות התפקודיות, ואילו בדיון המתקיים לגבי פיצול היועמ"ש קיימת ערבוביה מוחלטת בין שני קריטריוני המיון (כגון: ההצעות לתביעה פלילית, ייעוץ וחקיקה המופקד על אכיפה אזרחית ומנהלית וכד'). עיצוב הפיתרון בכפיפות לערבוביה זאת יכול ליצור מצב של תפקוד לקוי בשני התפקידים המוצעים – ראש התביעה הפלילית והיועמ"ש.
גישת ה"בנצ'מרקינג" השואבת אסמכתאות לגישה זאת או אחרת מהנהוג במדינות העולם הינה שגיאה נפוצה. עיצוב תפקידים הינו ייחודי וייעודי לכל מדינה, הוא נשען על המציאות החברתית והארגונית שלה, על המסורת המשפטית שלה ועל התרבות הארגונית הנוהגת בה.
ב. נושא מקצועי שחייב לעמוד במרכז הדיון הינו בחינת יחסי הגומלין הקיימים בין שני מרכיביה של הליבה המשפטית העוסקת בעשיית הצדק וההגנה על החוק. כאן יש להתייחס לשאלות הבאות:
- מידת הצורך לקיים יחסי גומלין שוטפים ואינטנסיביים כתנאי לניהול תהליכי עבודה ראויים בתפקוד שני הגופים. אין ספק שצורך זה קיים בעוצמה רבה במערכת יחסי הגומלין שבין הפרקליטות למערך הייעוץ והחקיקה, ואכן כך הוא במציאות של הפעילות הקיימת כיום. מידת האיזון הנדרשת בין הפרשנות המשפטית של חוקיות מהלך זה או אחר בתהליך עשיית הצדק – מקור הסמכות במרכיב זה מופקד בידי מערך הייעוץ והחקיקה, לבין המידתיות הנדרשת בהסקת המסקנות מפרשנות זאת לגבי חלופות במיצוי הדין, עליה מופקדת הפרקליטות.
- הצורך בהיוועצות מתמדת בין שני הגופים, זאת על לממש את הדרישות שלעיל. פעילות ההיוועצות מהווה אכן אבן יסוד בפרקטיקה הקיימת בתהליכי העבודה של מערך עשיית הצדק בישראל.
חשוב לציין שנושאים מרכזיים אלה כמעט ולא מקבלים ביטוי בדיון המלומד המתקיים בנושא פיצול תפקידי היועמ"ש, המתנהל בין פרופסורים, עורכי דין, אנשי ציבור ומומחי חוק. ההיבט הניהולי/ארגוני כרקע לדיון בנושא זה מן הראוי להזכיר שבמהלך השנים 2003-4 קויים במשרד המשפטים תהליך מעמיק של גיבוש אסטרטגיה ארגונית. תהליך גיבוש האסטרטגיה הסתיים ומסקנותיו אושרו על ידי שר המשפטים דאז – מר יוסף (טומי) לפיד, ההנהלה הארגונית של משרד המשפטים בראשות המנכ"ל מר אהרון אברמוביץ, וכן ממלאי התפקידים המקצועיים המרכזיים דאז במשרד – פרקליטת המדינה גב' עדנה ארבל והיועמ"ש – מר אליקים רובינשטיין (שנעזר רבות במשנה שלו – מר מני בהמשך לגיבוש האסטרטגיה הארגונית החל תהליך מקיף של יישומה שנמשך בשנים 2005-6. למרבית הצער, האנרגיה הארגונית של משרד המשפטים לא היתה מספיקה – מסיבות שונות – להשלמתו של תהליך היישום של האסטרטגיה, למרות זאת נעשו בתחום היישום מהלכים חלקיים חשובים, בעיקר בכל הנוגע למבנה והתפקוד של פרקליטות המדינה. בין ה"קורבנות" של הפסקת התהליך היו מערך הייעוץ והחקיקה שלא יושמו בו מסקנות האסטרטגיה. מערך זה נשאר עד היום ברמת מבנה ותפקוד ארכאית. כמו כן לא יושמה האסטרטגיה בכל האמור לשינוי המבנה והתפקוד של מטה היועמ"ש. ההיערכות הארגונית החדשה שהוצעה למערכת זאת היתה אמורה לשפר את יכולות הניהול של היועמ"ש, ולהקל בצורה מהותית את העומס העצום המוטל עליו כיום מפאת ריבוי תפקידיו.
בדיון בהיבט הניהולי/ארגוני של האפשרות לפיצול תפקיד היועמ"ש חשוב להדגיש את הנושאים הבאים: א. בדיקת הדרישות לפעילות ארגונית שיהיה צורך לבצע כתוצאה מההחלטה על פיצול תפקידי היועמ"ש. פיצול זה מהווה פניית פרסה אסטרטגית בהגדרת המבנה והתפקוד של הליבה המשפטית של משרד המשפטים, פנייה שתיצור שינוי מבני מעמיק, הן של מערך הייעוץ והחקיקה והן של פרקליטות המדינה. משך הזמן הנדרש לפעילות ארגונית כזאת עד ליישומה, הוא 3-5 שנים בהן יש לבצע, בין השאר, גיבוש אסטרטגיה ארגונית לתפקוד המערך החדש, הכנת מבנה ארגוני חדש, פיתוח תהליכי עבודה חדשים, פיתוח נהלים חדשים, פיתוח מערך מידע התומך במבנה החדש, וכן תהליך יישום מורכב וארוך הכולל היבטים של משאבי אנוש, למידה ותרגול ועוד ועוד. ביצוע פניית פרסה זאת תכנים את מערך עשיית הצדק לטלטלה עמוקה ולירידה בתפקודה השוטף, זאת במציאות בה מתקשה מערך זה, כבר כיום, להתמודד עם מטלותיו. לא ברור כיצד יגיים משרד המשפטים את האנרגיות הארגוניות הנדרשות לביצוע השינוי, זאת לאחר שכבר כשל ביישום המלא של ההיערכות ארגונית החדשה במערך המבני הקיים כיום במשרד.
ב. בחינת המשמעויות הביורוקרטיות של הפיצול. לצערנו, במציאות הקיימת בתפקוד הביורוקרטי של מערכות שלטון בישראל שולטת התופעה של יצירת יריבות ארגונית הנגרמת ע"י המאבק על עוצמה וסמכויות בין גופים נפרדים, המתפקדים באותו תחום פונקציונלי. המשמעות הצפויה, בוודאות רבה, כתוצאה מהפיצול הינה יצירתו של קו חזית ביורוקרטי נוסף בתוך מערכת המתפקדת כיום כמכלול ארגוני אחוד. שאלות של כפיפות וסמכויות שייווצרו מפיצול תפקיד היועמ"ש הן מ"אבות הטומאה" של ניוון המשילות במדינת ישראל. קשה להניח שיחסי הגומלין המקצועיים ושיתוף הפעולה שחייבים, כאמור לעיל, להתקיים בין שתי המערכות יתפקדו בפיתרון של הפיצול. ג. בחינת המשאבים הנדרשים לביצוע המהלך הארגוני. תהליך של הפרדת קיים לשני גופים דורש כפל משאבים משלושה סוגים שונים – משאבים חומריים, משאבי אנוש ומשאבים בחלוקת הקשב של מנהלי מערכת העמוסה, גם כיום, עד לעייפה במילוי משימותיה השוטפות. באימוץ הפיתרון של הפיצול קשה להאמין, שהן משרד המשפטים והן המערכות המקצות את המשאבים – אגף התקציבים ונציבות שרות המדינה, אכן יקצו את המשאבים הנחוצים. מהניסיון שנצבר במהלך יישום האסטרטגיה הארגונית של המערכת הקיימת, נושא זה יכול לשבש לחלוטין את ביצוע השינוי. נקיטה בגישה של יישום ההיערכות הארגונית החדשה – שפותחה ותוכננה, למערכת הקיימת תדרוש משאבים קטנים ללא השוואה. צריך לחשוב היטב, גם במושגים של "עלות/תועלת", מהי החלופה שיש לנקוט בה.
מה לעשות, או לא לעשות ?
א. ראשית, מה לא לעשות. מכל האמור לעיל ברור שמסקנתו של הניתוח המוצג כאן הינה שאסור לנקוט בדרך של פיצול תפקידי היועמ"ש. גם אם בוויכוח המלומד (והמנותק) המתקיים כיום בזירה הציבורית בישראל בנושא זה, אפשר להגיע למסקנה שיש חשיבות לביצוע הפיצול, הרי שמספיקות המשמעויות הארגוניות הנגזרות ממהלך זה בשביל לפסול פיצול זה על הסף. הרבה יותר פשוט לשפר תפקוד של מערכת פועלת מאשר להורסה ולהמר על הצלחת תפקודה של מערכת חדשה. ב. שנית, מה לעשות. מתחייבת התייחסות רצינית לפעולות הנדרשות בשני השלבים המובנים של תהליך יישום החלטה ארגונית:
- השלב הראשון, הפעולות הארגוניות שיש לנקוט בהן לצורך הצלחת ההחלטה. במקרה שלנו, בראש וראשונה ליישם את המוצע באסטרטגיה הארגונית לפיו יערך תהליך של שיפור ארגוני מהותי במערך הייעוץ והחקיקה ובמרכזו מינוי מנהל למערך זה, הכפוף כיום ישירות ליועמ"ש. מינוי זה יאפשר בניית היררכיית ניהול קוהרנטית למערכת עשיית הצדק שיתפקדו בה שתי מערכות חזקות מקבילות – פרקליטות המדינה ומערך הייעוץ והחקיקה, כאשר בראש כל מהן מנהל עצמאי הכפוף ליועמ"ש. כמי שהיה מעורב בצורה עמוקה בגיבוש האסטרטגיה ובתכנון וליווי הביצוע של יישומה, יש לכותב שורות אלה סיבה טובה להניח, שלפחות בבעיות התפקודיות של מערך עשיית הצדק אפשר להגיע לשיפור עצום בתהליך פשוט יחסית, זאת מאחר שכבר הסתיים התכנון של ההיערכות הארגונית החדשה ופותח חלק ניכר מהמערכות התומכות בתפקודה.
+ השלב השני, שחייב להתבצע הינו של הבדיקה הליקויים שייגרמו ע"י ביצוע ההחלטה, וכיצד ניתן למזער אותם. כאן אפשר לציין את שני מרכיבים מרכזיים הדורשים טיפול: הראשון, ריסון יחסי של העצמה השלטונית הנצברת אצל היועץ המשפטי במסגרת התפקוד הקיים. קיימות מספר דרכים להשגת ריסון זה ולא כאן המקום לפרטן.
השני, הסדרה של נגוד העניינים לכאורה הקיים בין תפקידיו השונים של היועמ"ש. זאת בעיקר ע"י הגדרות חד ערכיות ואופרטיביות לגבי השוני בין תפקידו כמקור הסמכות "הפרשנית" למשמעות החוקית של מהלכי השלטון, לבין תהליכי היישום של תרגומם למהלכי תביעה ואכיפה. לסיכום, מוצע לשר המשפטים לשקול היטב באם הוא לוקח על עצמו את האחריות למשמעויות המקצועיות והארגוניות שייגזרו מההחלטה על פיצול תפקידי היועמ"ש, זאת עוד לפני קבלת ההחלטה שהינה בלתי הפיכה (ולדעתי בלתי ישימה) על ביצוע הפיצול, החלטה שעלולה להביא לבכייה לדורות. הוכן ע"י אריק אכמון
ראה גם: ביוגרפיה של אריק אכמון
המסמך המקורי (סריקה)
הטקסט בעמוד זה הומר מסריקת המסמך המקורי באמצעות זיהוי תווים (OCR) ועבר עריכה קלה, ולכן ייתכנו בו שגיאות. הנוסח המחייב הוא המסמך הסרוק: